JAMINAN KERAJAAN PERSEKUTUAN (GG)

Liabiliti Luar Jangka Liabiliti Luar Jangka meliputi Jaminan Kerajaan yang terdiri daripada Jaminan Deposit dan Jaminan Berkanun. Liabiliti Luar Jangka akan menjadi liabiliti sebenar kerajaan sekiranya entiti berkenaan gagal memenuhi obligasi perjanjian atau berlaku sesuatu peristiwa tertentu.

INI ADALAH Artikel dari Laporan Tahunan Kementerian Kewangan 2017

Jaminan Kerajaan: Pemangkin Pertumbuhan Ekonomi Pengenalan Seiring dengan perubahan struktur ekonomi negara, Kerajaan terus memanfaatkan sumber menerusi instrumen fiskal terutamanya melalui percukaian dan perbelanjaan awam. Selain itu, instrumen fiskal lain yang penting ialah Jaminan Kerajaan (GG). Secara umumnya, Tabung Kewangan Antarabangsa (IMF) mentakrifkan jaminan ke atas pinjaman sebagai satu ikatan perjanjian sah di mana penjamin bersetuju untuk membayar sebahagian atau keseluruhan jumlah pinjaman yang perlu dibayar sekiranya peminjam gagal untuk membayar balik pinjaman.1 Dalam konteks GG, Kerajaan bertanggungjawab untuk menjelaskan bayaran sekiranya peminjam gagal memenuhi tuntutan pinjaman. IMF tidak mengambil kira GG sebagai hutang langsung Kerajaan tetapi mengklasifikasikannya sebagai liabiliti luar jangka eksplisit dan dilaporkan sebagai nota kepada penyata kewangan Kerajaan.  Sebagai instrumen fiskal, GG mempunyai kelebihan berbanding perbelanjaan langsung terutamanya bagi pelaburan yang dapat menjana aliran tunai mapan dalam jangka panjang. Selain itu, pemberian GG adalah wajar apabila Kerajaan melalui entitinya, lebih sesuai melaksanakan pelaburan kerana persekitaran yang tidak menentu atau pihak swasta tidak berupaya untuk menanggung risiko pelaburan tersebut. Tadbir Urus GG di Malaysia adalah tertakluk di bawah Seksyen 14 Akta Tatacara Kewangan 1957 [Akta 61]. Akta ini memberi mandat kepada Perbendaharaan Malaysia sebagai pihak berkuasa tunggal yang boleh memberi jaminan bagi pihak Kerajaan. Seksyen tersebut juga menyatakan bahawa kerajaan negeri tidak mempunyai hak untuk memberi sebarang jaminan kecuali dengan persetujuan Kerajaan Persekutuan. Secara khususnya, GG dikawal selia di bawah Akta Jaminan Pinjaman (Pertubuhan Perbadanan) 1965 [Akta 96] yang membenarkan Kerajaan untuk memberi jaminan ke atas pinjaman, bon, pembiayaan patuh Syariah atau sukuk yang dibuat oleh badan korporat atau entiti tertentu, iaitu badan berkanun, syarikat berkaitan kerajaan serta syarikat kerajaan negeri atau anak syarikat. Pinjaman atau pembiayaan yang bersandarkan kepada GG mesti dibuat di atas nama entiti tersebut, sama ada dalam mata wang tempatan atau asing. Entiti tersebut bertanggungjawab untuk membuat bayaran balik, manakala Kerajaan kekal sebagai penanggung obligasi kedua perjanjian tersebut. Selagi GG berkuat kuasa, entiti tersebut tidak dibenarkan untuk membuat sebarang pinjaman atau pembiayaan lain tanpa kebenaran Kerajaan. Selain itu, di bawah Seksyen 8 Akta ini, entiti peminjam bertanggungjawab untuk membayar balik jumlah bayaran (termasuk faedah atau kadar keuntungan) bagi liabiliti yang ditanggung oleh Kerajaan di bawah GG. Manfaat Matlamat utama GG adalah untuk memudahkan pengagihan risiko dalam pembiayaan pembangunan infrastruktur bagi memenuhi keperluan rakyat dan memacu ekonomi ke arah negara maju dan berpendapatan tinggi. Kemudahan GG telah membuka peluang kepada penglibatan sektor swasta dalam agenda pembangunan negara dan seterusnya memacu pertumbuhan ekonomi. Peruntukan Kerajaan menerusi perbelanjaan mengurus dan pembangunan memerlukan peruntukan yang besar tetapi dikekang oleh pertumbuhan hasil dan konsolidasi fiskal. Di samping itu, berikutan peningkatan pelbagai keperluan perbelanjaan dan sumber yang terhad, GG memberi ruang fiskal kepada Kerajaan untuk melaksanakan program dan projek infrastruktur yang memberi manfaat besar kepada rakyat. Keutamaan diberikan kepada projek yang menghasilkan pulangan jangka panjang dan kesan pengganda yang tinggi. Sehubungan itu, fasiliti GG memudahkan entiti untuk melaksanakan projek pembangunan terutamanya projek infrastruktur dan sosial serta projek berkepentingan nasional dan strategik. Memandangkan sesetengah projek bersifat sosial, terdapat entiti yang tidak berupaya menanggung risiko bagi melaksanakan projek seperti infrastruktur pengangkutan awam, utiliti dan pendidikan. Oleh itu, risiko projek ini adalah lebih wajar dikongsi bersama dengan Kerajaan. GG yang diperoleh dapat memberi keyakinan dan kepastian kepada entiti untuk menguruskan pendedahan risiko. GG juga dapat membantu sesebuah entiti mendapatkan pinjaman dengan terma yang lebih baik dan melindungi entiti tersebut daripada risiko pembiayaan dan kecairan. Keadaan ini berlaku terutamanya kepada projek pembangunan berskala besar yang memerlukan kepakaran teknikal yang tinggi bagi memastikan projek tersebut berdaya maju. Memandangkan negara mempunyai penarafan kredit berdaulat yang baik, kemudahan GG membolehkan entiti tersebut memperoleh pembiayaan atau bon dengan kadar kupon yang rendah, jadual pembayaran balik yang fleksibel dan dalam keadaan tertentu, dikecualikan daripada syarat cagaran aset. GG juga membolehkan projek dilaksanakan lebih awal dan kos diagihkan dalam tempoh yang lebih panjang, seterusnya mengurangkan kos keseluruhan projek. Pengurusan Risiko GG sentiasa dikaitkan sebagai antara sumber risiko fiskal. Risiko kredit entiti harus dinilai dengan menyeluruh dan dipantau dengan teliti bagi memastikan obligasi pembiayaan tidak menjejaskan kedudukan kewangan Kerajaan. Langkah ini diambil kerana tanggungjawab Kerajaan menjelaskan bayaran akan wujud sekiranya peminjam gagal untuk membayar balik pinjaman. Walaupun GG bukan satu bentuk liabiliti langsung kepada Kerajaan, namun ia diklasifikasikan sebagai liabiliti luar jangka dan dilaporkan setiap tahun dalam Penyata Kewangan Kerajaan Persekutuan. Kerajaan sentiasa mengkaji dan menambah baik proses dan syarat pemberian GG bagi mengurangkan risiko kepada kewangan Kerajaan. Antara langkah yang diambil termasuk mengenakan fi jaminan ke atas sesetengah terbitan berdasarkan tahap risiko sesuatu projek. Kedudukan kewangan dan bayaran balik pinjaman entiti sentiasa dipantau rapi bagi memastikan aliran tunai adalah stabil dan mencukupi untuk membayar balik pinjaman. Kerajaan juga memantau penggunaan dana pinjaman bagi memastikan dana berkenaan dibelanjakan mengikut tujuan pembiayaan. Di samping itu, syarat pematuhan dan sekatan dimasukkan ke dalam perjanjian pembiayaan tertentu bagi melindungi kepentingan pelabur dan mengurangkan risiko kepada Kerajaan. Jawatankuasa Dasar Fiskal (FPC) telah menubuhkan Jawatankuasa Teknikal Risiko Fiskal dan Liabiliti Luar Jangka2 pada Mei 2016. Peranan utama Jawatankuasa Teknikal ini adalah untuk mengenal pasti sumber risiko fiskal, termasuk GG dan mengesyorkan langkah yang sesuai bagi menangani risiko tersebut. Jawatankuasa ini juga ditugaskan untuk membuat penilaian semula ke atas semua liabiliti Kerajaan dan mengkaji kebarangkalian risiko pelaksanaan projek pembangunan berskala besar menggunakan kemudahan GG. Status Semasa Portfolio GG sedia ada merangkumi pelaburan yang dibuat dalam pelbagai segmen. Sebahagian besar GG adalah untuk membiayai projek infrastruktur awam, antaranya transit aliran massa (MRT) dan transit aliran ringan (LRT), lebuh raya, lapangan terbang serta pelabuhan kontena dan jambatan bertol. GG juga diberikan kepada syarikat pegangan pelaburan yang menceburi pelaburan strategik serta kepada entiti yang memberi pinjaman pendidikan tertiari dan perumahan kakitangan awam. Selain itu, GG disediakan kepada entiti dalam sektor utiliti terutamanya untuk menaik taraf bekalan air dan elektrik. Bagi sektor kewangan, institusi kewangan pembangunan (DFI) boleh mendapatkan pinjaman pasaran untuk menyediakan kemudahan pembiayaan kepada PKS serta projek pembangunan yang strategik. Pada akhir 2016, jumlah hutang GG adalah RM187.3 bilion atau 15.2% daripada KDNK. Kadar pertumbuhan purata tahunan hutang GG adalah lebih rendah iaitu 4.3% dalam tempoh dua tahun yang lalu berbanding 14% bagi tempoh 2012 – 2014. Keadaan ini berikutan proses saringan yang lebih selektif dan ketat serta penilaian risiko yang lebih teliti. Kirakira 97% daripada hutang GG adalah dalam mata wang ringgit manakala bakinya terdiri daripada yen dan dolar AS. Oleh itu, volatiliti kadar tukaran mata wang memberi kesan yang minimum kepada portfolio GG. Di samping itu, profil purata kematangan GG adalah 8.6 tahun pada akhir 2016 yang menunjukkan kebanyakan jaminan mempunyai tempoh matang pinjaman yang panjang. Lebih 80% daripada hutang yang dijamin oleh Kerajaan dijangka matang selepas 2020, justeru mengurangkan risiko pembiayaan semula. Senarai GG terkumpul diterbitkan dalam Penyata Kewangan Kerajaan Persekutuan dan dibentangkan di Parlimen setiap tahun. Selain itu, data jumlah GG suku tahunan diterbitkan di National Summary Data Page, Bank Negara Malaysia, selaras dengan Dissemination Standards Bulletin Board oleh IMF. Sorotan Pelaburan GG Pembiayaan projek infrastruktur melalui GG telah membawa kesan positif kepada pembangunan negara. Perkhidmatan MRT Laluan Sungai Buloh – Kajang sepanjang 51 kilometer yang telah beroperasi sepenuhnya pada 17 Julai 2017 merupakan antara kejayaan Kerajaan dalam memenuhi keperluan rakyat. Kepakaran sektor swasta dimanfaatkan dengan MRT Corp sebagai rakan penyampaian projek dan DanaInfra sebagai penerbit sukuk. Sehubungan itu, Kerajaan dapat mengehadkan risiko pelaksanaan dan pertambahan kos projek. Malah, Kerajaan berjaya mengurangkan kos pembinaan laluan tersebut kepada RM21 bilion dengan penjimatan sebanyak RM2 bilion daripada anggaran kos asal. Di samping itu, kemudahan GG telah mempercepat langkah pengukuhan DFI dan meningkatkan keupayaan bank-bank terbabit. Sebagai contoh, Bank Pembangunan Malaysia Berhad telah berjaya mengurangkan kebergantungan kepada GG setelah melancarkan program pembiayaan bertaraf AAA. Kejayaan tersebut menunjukkan keyakinan pasaran dan pelabur terhadap keupayaan bank tersebut untuk menguruskan pinjaman infrastruktur. Kemudahan GG juga telah mengurangkan beban kewangan Kerajaan dalam menyediakan suntikan modal secara langsung kepada DFI dan membolehkan peruntukan disalurkan bagi membiayai projek berorientasikan sosial seperti sekolah dan hospital. Secara umumnya, kemudahan GG membolehkan projek dan program dilaksanakan dengan jayanya. Bertentangan dengan tanggapan bahawa GG telah menjejaskan pelaburan sektor swasta, GG sebenarnya telah meningkatkan pelaburan dan penyertaan sektor swasta dalam ekonomi. Berikutan ini, sektor swasta telah tampil sebagai pemacu pertumbuhan dan pemangkin pembangunan ekonomi. Melangkah ke Hadapan Walaupun pengurusan profil risiko GG telah ditambah baik, namun terdapat keperluan untuk terus memperkukuh pengurusan risiko GG bagi memastikan pendedahan risiko kepada kedudukan fiskal Kerajaan adalah minimum. Kerajaan sentiasa memberi penekanan terhadap kepentingan memantau GG dengan lebih teliti memandangkan ia merupakan sumber utama liabiliti luar jangka. Melangkah ke hadapan, rangka kerja penilaian risiko akan ditambah baik dengan proses taksiran yang lebih ketat dan teratur berdasarkan amalan terbaik. Langkah ini bagi memastikan risiko kredit dan kebarangkalian kegagalan entiti membayar balik pinjaman adalah rendah. Pemantauan terbitan pembiayaan GG juga adalah penting bagi mengurangkan risiko kecairan serta melancarkan terbitan pembiayaan kerana ia boleh mempengaruhi kadar kupon pembiayaan. Sementara itu, fi GG akan dikenakan berdasarkan profil dan pendedahan risiko kepada Kerajaan bagi mengatasi isu bahaya moral. Skop dan tempoh GG akan dihadkan tertakluk kepada segmen pelaburan dan jangka hayat aset yang dicadangkan. Elemen penting lain yang wajar diambil kira dalam rangka kerja fiskal adalah penilaian dan penetapan tahap pendedahan risiko berdasarkan metodologi yang kukuh. Kerajaan juga sedang meneliti langkah untuk memperkenalkan had siling untuk terbitan GG seperti yang diguna pakai dalam pengurusan hutang Kerajaan Persekutuan. Langkah ini akan meningkatkan lagi keberkesanan pengurusan liabiliti dalam rangka kerja fiskal Kerajaan. Kesimpulan GG memainkan peranan penting dalam memudahkan dan merancakkan pembangunan ekonomi di Malaysia bagi memastikan pertumbuhan yang pesat dan inklusif. Sebagai sebahagian daripada komponen pengurusan risiko fiskal, Kerajaan akan terus melaksanakan pemantauan dan pengurusan secara aktif bagi memastikan kemudahan GG berdaya maju dan mapan dalam jangka panjang. Pelaksanaan amalan terbaik dalam menguruskan GG membolehkan Kerajaan meningkatkan keberkesanan bagi mencapai konsolidasi fiskal dan menyokong agenda transformasi negara.